“三十而立”“四十不惑”！伴随着行政诉讼制度推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程的不断深入，南通行政审判走过了三十五年的风雨历程。三十五年来，南通行政审判在期待中创建、在探索中求进、在改革中创新、在守正中发展。两级法院聚焦服务大局、司法为民、公正司法，先后建立和完善了行政负责人出庭应诉、行政案件跨行政区划完全集中管辖、引领性判决等诉讼制度，并在全国率先开展行政案件简易程序试点、行政诉讼原告法律援助机制和行政自我纠正制度，充分发挥审判职能作用，妥善处理保障权利与监督权力的关系，努力推进行政争议实质化解，助力法治建设，逐渐走出了一条专业化的发展道路。 

　　在期待中创建起步 

　　1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国的行政诉讼制度的建立，成为新中国立法史上最辉煌的一页。而早在1987年7月，南通市中院就成立行政审判庭筹备组，并在1987年11月经南通市编制委员会批复同意增设行政审判庭。至1988年底，全市六个县法院相继成立行政审判庭，共有行政审判人员31名，其中审判员21名，书记员10名。 

　　万事开头难。第一大难题是干扰多、办案压力大。全市审理的首件行政案件是一起治安行政处罚案件。该案中，沈某与葛某争执中不慎致葛女左眼睑受伤，原南通县公安局对沈某作出行政拘留7天的处罚，市公安局维持了该处罚。合议庭经过仔细调查发现沈某系误伤了葛女，主观上并没有殴打他人的故意，处罚认定证据不足。在这起案件的审理中，南通市中院召开了两次审判委员会，与市公安局进行了两次交换意见，市政法委召开了两次由检察、司法、法院参加的统一认识会议，省高院召开了两次审判委员会研究讨论。对于该案的处理，法院从上到下，所开的会议，所花的时间和精力，是今天我们所难以想象的。 

　　而在另一起行政处罚一案中，被告拒不应诉，办案法官排除各种阻力，在无法取得直接证据的情况下，千方百计收集间接证据，深入群众进行调查，各种间接证据互相印证，事实真相大白，被告行政机关听取了法院的意见，在法院开庭审理前主动撤销了原处罚决定，重新作出新的处罚决定。 

　　两起行政案件的妥善处理，在社会中产生了巨大反响，改变了部分群众甚至部分行政机关认为开展行政审判是“摆摆样子，做做形式”的旧思维、旧观念，在人民心目中树立了行政法官的良好形象。 

　　第二大难题是立法领域空白，疑难问题多。1989年颁布行政诉讼法，仅仅搭起行政诉讼制度的框架，对在行政诉讼中出现发生的一系列问题，还存在“无法司法”的局面。面对困难，只有迎难而上，在困难中前进，在研究中提高。在一起土地案件中，通过将土地权相邻方作为原告起诉等案件列入受案范围，当时得到最高院和省高院的认可，并与后来出台的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》的规定一致。 

　　“梅花香自苦寒来”。第一代行政法官深耕厚植，结出了丰硕的果实。南通中院行政庭对南通市10个行政机关和四个县的土管局的调查总结材料刊登于江苏省“法学论丛”，1992年在南通县召开行政审判工作经验交流和诉讼理论研讨会总结的经验被省法院推广。当时两级法院的调研文章和案例在各级报刊和杂志发表就达60余篇，可谓“美不胜收”。 

　　在探索中奋发求进 

　　面对审判条件有限、审判经验有限、审判资源有限、外部支持有限等现实问题，市中院提出了“坚持敞门收案”“坚持行政行为合法性审查和被告行政机关举证原则”“坚持案件集体讨论研究”“坚持实地调查，获取第一手资料”“坚持定期业务研讨，及时取得执法司法共识”“坚持诉前调研指导审判，诉后调研总结强化审判”六个“坚持”工作方针，有效弥补各方面条件的不足，推动全市行政审判工作快速发展。 

　　南通市中院2006年审结的一起某生猪养猪场状告某区人民政府强制赔偿案件，即便现在看来，也属于相当“棘手”的难办案件，不仅案件事实复杂，而且在法律上如何确定行政赔偿问题的举证责任以及相应的举证后果，亦没有“先例”可循。为此，合议庭先后走访了南通数十家养猪场、对多家行政机关和企业进行调查后，最终判决认为，被告在违法拆除过程中既未制作清单也未与原告办理财产交接手续，也未提供相应的保管场所，导致原告对所受损失无法完全举证，应当由被告对原告不存在损失或者减少损失的主张承担举证责任，被告举证不能的，对原告主张的合理的损失，均应当由被告承担行政赔偿责任，并据此判令被告区政府赔偿原告500余万元。判决中体现的裁判理念，即便在今天看来仍然十分“先进”。最高人民法院在2018年出台的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条中规定，“在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果”。 

　　2007年5月，95岁老人谢某因宅基地权属纠纷，与儿媳赵某闹得不可开交，遂提起行政诉讼，要求撤销海安县政府颁发给赵某的集体土地使用权证。到任刚半年的县长单晓鸣出庭应诉。庭审中，单晓鸣亲自答辩、举证，耐心听取原告的意见，并对老人与儿媳之间的矛盾进行协调，争取能和解该案。在原告坚持要起诉的情况下，法院认为政府颁证位置明确、面积准确、程序合法，颁给户主赵某正确，遂判决驳回原告的诉讼请求。庭后，单晓鸣主动与谢某的儿子崔某进行面对面的交流。崔某表示虽然官司败了，但并没有怨言，表示回家后要善待母亲，让母亲安度晚年。该案入选“2007江苏依法行政”十大新闻，并被最高法院收入法院博物馆。 

　　2004年国务院《法治政府建设实施纲要》出台后，海安县委在《法治海安建设实施纲要》中率先提出“建立行政领导应诉制度”，该县当年的行政负责人行政诉讼出庭应诉率达100%。这一制度在南通全市迅速普及，蔚然成风。海安市行政机关负责人出庭应诉制度入选第二届“中国法治政府奖”，打造了“海安样本、南通现象、江苏经验”。2014年适逢《行政诉讼法》“大修”，行政诉讼负责人出庭应诉制度被正式写入《行政诉讼法》。 

　　在改革中守正出新 

　　2013年，作为全国首批试点地区之一，南通市中院组织正式启动行政案件集中管辖改革工作，并在海门市、如东县和港闸区3个基层人民法院开展相对集中管辖试点工作。经过一段时期的经验积累，2018年7月1日，经市中院经报请市委决定，由经济技术开发区法院集中受理除自然资源类、非诉执行以外的南通全市基层法院行政诉讼案件。 

　　拉开改革大闸后，开发区法院受理行政案件如“洪峰”涌入，2019年受理一审行政案件1579件，员额法官人均结案196.42件，结案数量占全省行政案件完全集中管辖法院首位。至2022年9月，全市法院一审行政案件结案率93.9%，其中开发区法院一审结案率93.6%，行政案件上诉率、发改率、平均审理期限以及长期未结案件指标均得到明显优化。 

　　为缓解“案多人少”矛盾，使不同类型的案件匹配相适应的审判资源，2016年以来，南通市中院以政府信息公开案件为突破口，推行行政诉讼简易程序，实现简案快审、繁案精审、快慢分道。2017年9月，时任南通市中院院长曹忠明带头适用简易程序，30分钟之内集中审理3起政府信息公开案件并当庭宣判，很好兼顾了诉讼公正与效率。极少数当事人借助大量提起政府信息公开诉讼达到法外目的的空间被极大压缩，滥用诉权现象被有效遏制，可谓“瓜豆兼得”。在最高人民法院在2017年召开的第三巡回区行政审判工作座谈会上，市中院对开展行政案件简易程序改革进行了介绍，改革经验先后得到《人民法院报》《最高人民法院行政审判通讯》的推广。 

　　“我身处外地且怀有身孕，又逢新冠肺炎疫情特殊时期，居然5次被登记‘结婚’，实在是太荒唐、太让人气愤了。”尚某每每谈起自己多次被“结婚”的事，都觉得胸口堵得慌。在南通开发区法院审理的尚某请求撤销婚姻登记案中，考虑到尚某经济能力有限，该院协调南通市法律援助中心为其提供帮助。“法律援助律师敬业负责，民政部门删除了错误的婚姻登记信息，我与男友顺利办理了结婚登记。”纠纷解决后，尚某第一时间向法院和法律援助律师表达了感谢。 

　　2018年2月，南通市中院、市司法局、市政府法制办联合出台《南通市行政诉讼法律援助工作的规定（试行）》，“由政府为行政相对人出钱跟政府打官司”，并在2022年7月自主研发行政诉讼“e法援”电子诉讼平台，在线实现援助、过程实时监控、投诉实时响应。南通法院受理的行政诉讼法律援助案件超1000件，涉及房屋拆迁、产权登记、工伤认定等领域，充分发挥法律援助“保基本、兜底线”的作用。2020年8月，江苏高院和省司法厅共同开展行政诉讼法律援助试点工作，将这一惠民举措在全省推广。 

　　在专业化道路上砥砺前行 

　　办理一份新生儿出生医学证明有多难呢？对于很多父母来说，只需提交几份证明材料，但对于刘某而言却非常困难。2018年，刘某向某妇幼保健院申请为其子办理出生医学证明。她提交了《生育一孩服务通知单户口申报联》《分娩证明》《出生医学证明首次签发登记表》，以及与前夫离婚的民事判决书，但妇幼保健院的工作人员坚持要求刘某提供前夫的居民身份证原件，否则不予办理。无奈之下，刘某将妇幼保健院诉至法院，请求判令妇幼保健院履行出具新生儿出生医学证明的法定职责。 

　　法院审理认为，出生医学证明是证明新生儿出生状况和血亲关系的法律凭证，医疗机构应当及时签发出生医学证明。本案中，刘某和高某经由法院判决准许离婚，刘某在申领出生医学证明时客观上无法提供高某的身份证原件，但她提交的已生效离婚判决中，不仅确认了自己和高某的身份信息，还对两人与婚生子的父母关系予以了司法确认，完全可以满足妇幼保健院核实确认高某身份信息的需要。刘某提供的生效裁判文书，足以证明新生儿父亲身份信息的情况下，妇幼保健院不予出具出生医学证明侵害了新生儿的利益，遂判决责令妇幼保健院在判决生效之日起20日内为新生儿出具母亲为刘某、父亲为高某的新生儿出生医学证明。 

　　近年来，南通市中院在审理行政案件时发现，行政行为难免会产生不合理甚至不合法的情形，有的因政策法律变迁，有的客观事实变化，还有的对法律条文的理解存在差异。为此，市中院联合南通市司法局等部门开展多次研讨，探索行政行为自我纠正程序。2021年7月，南通市委全面依法治市委员会办公室发布了《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》，并于2022年3月出台《行政机关行政行为自我纠正工作指引》，为推进行政行为自我纠正工作的常态化、规范化提供了制度保障。 

　　《实施意见》发布不到一年，南通全市行政机关自我纠错的案件达80余件，包括行政登记、工伤认定、行政协议、履行法定职责、行政处罚等多种行政行为。2022年8月，南通市人大常委会通过《关于全面提高行政机关执法能力和水平的决定》，将这一制度进一步上升为地方立法性文件。 

　　一份份坚持公平正义，抽丝剥茧，情法交融的裁判文书，伴随着南通行政审判在专业化道路上不断攻克难关险隘，砥砺前前，也书写了南通行政审判辉煌的一页。2015年以来，全市有6篇裁判文书在全国行政审判业务成果评比中荣获一等奖，3个案件入选全国百佳优秀庭审和优秀裁判文书，1个案例入选全国法院系统2020年度十大案例，并有数量众多的调研成果在全国法院系统各项业务成果评比中获奖，以及在《人民司法》《法律适用》《行政法学研究》等法学核心期刊发表。市中院行政庭先后在2004年和2019年被最高法院评选为“人民法院行政审判工作先进集体”，始终在行政审判革专业化发展的道路上坚定前行。