高鸿专委通报了2019年度南通法院行政审判工作年报。高鸿专委分析指出，2019年，全市法院共新收一审行政案件1579件，审结1582件，结收案比超100%。在提升审判专业化水平、推进行政诉讼改革的同时，全市法院还不断助推依法行政，以实质化解争议促进社会治理。

    杨德华庭长通报了行政审判典型案例，与会媒体记者就关注的行政审判法律问题等和审判法官互动交流。

南通法院2019年度行政审判典型案例

    一、高某诉某医院不履行法定职责案

    【裁判摘要】新生儿父母无法协商确定新生儿姓名不影响办理出生医学证明。

    【基本案情】2015年8月，高某在某医院产下一子，医院出具了《＜出生医学证明＞首次签发登记表》，记载了高某的基本信息及新生儿性别等分娩信息，同时记载新生儿父亲朱某的基本信息。2016年8月，高某与朱某经法院判决离婚，婚生子随高某共同生活，该判决载有朱某的身份信息。2018年1月，高某向某医院申请为其子办理《出生医学证明》，并提交了《分娩证明》、民事判决书等材料。某医院要求高某提供朱某的居民身份证原件，否则不予办理。高某不服，提起诉讼，请求判令某医院为其子出具《出生医学证明》。

    【裁判理由】南通中院二审认为，为新生儿命名是其监护人的义务，不得随意抛弃和滥用；当新生儿父母无法就新生儿姓名形成一致意见时，需要考虑新生儿的成长条件、受抚养及教育情况，以“最有利于被监护人”的原则，综合选择确定为新生儿命名的主体；在新生儿母亲因客观原因无法提供新生儿父亲身份证原件的情形下，如能提供载有其身份信息的法院裁判文书，应当视为具有与身份证原件同等的法律效力，医疗机构不能以未提供身份证原件为由拒绝签发《出生医学证明》。遂判决责令某医院为高某之子出具母亲为高某、父亲为朱某的《出生医学证明》。

    【典型意义】该案裁判明确了《出生医学证明》的办理条件和程序，案件判决后在市委政法委组织下，法院、公安、卫健委等单位，专题研究了《出生医学证明》的签发工作，并形成会议纪要，推动《出生医学证明》签发工作由被动审查向主动出具的转变，实现了以行政审判监督依法行政，以典型裁判“反哺”执法实践的良性互动，有助于从源头上预防行政争议，推动社会治理不断进步。该案裁判文书获评第二届全国法院“百篇优秀裁判文书”，第七届全国行政审判优秀业务成果裁判文书二等奖，案例分析获评全国法院系统2019年度优秀案例分析二等奖。

    二、殷某诉某交通运输局网约车经营行政处罚案

    【裁判摘要】未取得网络预约出租汽车运输许可和驾驶许可不得从事网约车经营。

    【基本案情】2018年1月24日，殷某接到滴滴平台派单，驾驶苏牌小型轿车接乘客由某汽车站至某酒店，乘客刚上车即被执法人员查获，因乘客取消行程，未产生运费。经某交通局立案调查，殷某未取得网络预约出租汽车驾驶员证，所驾驶车辆未取得网络预约出租汽车运输证。同月29日，某交通局作出行政处罚决定，对殷某给予警告、罚款1万元的行政处罚并责令立即改正。殷某不服，提起诉讼，请求撤销该行政处罚决定。

    【裁判理由】开发区法院一审判决驳回殷某的诉讼请求。殷某不服，提起上诉。南通中院二审认为，《网约车管理办法》在《道路运输条例》设定的道路运输经营许可、车辆营运许可和机动车驾驶许可等许可事项范围内，对网约车平台公司、网约车辆、网约车驾驶员相关道路运输经营许可、营运许可和驾驶许可作出具体规定，不与上位法相抵触。根据《网约车管理办法》第三十四条规定，未取得经营许可擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以1万元以上3万元以下罚款。本案殷某经滴滴平台派单，运输当时即被执法人员查获，同时查明殷某未取得网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证，某交通局经履行相应行政程序后，作出给予警告，罚款1万元并责令立即改正的行政处罚，与案涉违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，不存在显失公正情形。遂判决驳回上诉，维持原判。

    【典型意义】现代信息技术发展引起了经济结构的变迁，形成了新的共享经济模式，《网约车管理办法》是我国将网约车正式纳入管制的政策性尝试。基于政策上充分尊重的态度，本案裁判认为在现行法规范体系的框架下，《网约车管理办法》作为部门规章，设定的网络预约出租汽车经营许可、网络预约出租汽车运输许可、网络预约出租汽车驾驶许可，以及相应警告、罚款等行政处罚，不存在与上位法相抵触情形，可以作为规制的合法有效的工具；而网约车驾驶员未取得经营许可实施网约车经营行为的，即属于应予处罚的情形。

    三、陈某诉某开发区管委会确认行政行为违法案

    【裁判摘要】行政诉讼中“有具体的诉讼请求和事实根据”的理解与适用。

    【基本案情】某开发区农工局与某建设开发公司签订施工合同，由其对陈某宅前往西的路段进行“维修”。陈某认为，某开发区管委会系以破坏道路的方式逼迫其搬迁，遂提起诉讼，请求确认其以中断道路通行对其进行逼迁的行政行为违法。

    【裁判理由】一审法院以陈某提交的证据不能证明某开发区管委会存在逼迁行为为由，裁定驳回陈某的起诉。南通中院二审认为，起诉人的诉请能够使人民法院判断其指向了一个特定的行政行为，就应当视为“有具体的诉讼请求”，不能在起诉审查阶段以行政行为是否合法来代替行政行为是否明确的判断。起诉人在起诉时所提交的证据或所作的说明能够表明被诉行为客观存在，且该行为与起诉人自身合法权益存在着可能性的影响，即应当认定起诉人完成了对“有具体的事实根据”的举证或说明义务。不能以起诉人对具体的诉讼请求和事实根据描述中的主观判断，影响对“有具体的诉讼请求和事实根据”的判断，更不能因此要求起诉人在起诉时即提交被诉行为违法的事实根据。遂裁定本案进入实体审理。

    【典型意义】本案明确了行政诉讼法第四十九条第三项“有具体诉讼请求和事实根据”的判断标准。认为只要起诉人的诉请能够使人民法院判断其指向了一个特定的行政行为，就应当视为“有具体的诉讼请求”，而不能在起诉审查阶段即以行政行为是否合法，代替行政行为是否明确的判断。否则，将可能使行政诉讼的原告承担行政行为违法的举证责任。该案裁判进一步指出，一般只要起诉人在起诉时所提交的证据或所作的说明能够表明被诉行为客观存在，且能够认定该行政行为与起诉人的合法权益存在着可能性的影响，就应当认定起诉人完成了对“有具体的事实根据”的举证或说明义务。这对实践中行政案件裁驳率偏高的现象有一定的纠正作用。

    四、宗某氏诉某人力资源和社会保障局不履行法定职责案

    【裁判摘要】解放前所形成的事实婚姻应根据客观情况和相关政策作出认定。

    【基本案情】宗某某解放前娶了崔某某及宗某氏两位妻子，三人一直共同生活至宗某某去世。宗某某去世后，崔某某每月领取遗属生活困难补助，后崔某某去世，宗某氏要求领取遗属生活困难补助。2019年5月7日，某人社局作出信访事项答复意见，认为宗某氏要求享受遗属生活困难补助问题，因人社部门无确认婚姻关系的职能，建议向市民政部门申请出具宗某某合法妻子的证明材料，并将根据民政局出具的证明材料，按规定发放遗属生活困难补助。宗某氏不服，提起诉讼。经法院释明和协调，某人社局承诺支付宗某氏自2019年3月起的遗属生活困难补助，宗某氏表示同意并主动撤回本案起诉。

    【协调依据】根据中央人民政府法制委员会《有关婚姻问题的若干解答》（1953年3月19日），“问题一：在婚姻法施行前的重婚、纳妾如何处理？答：依婚姻法规定，婚姻是一夫一妻制的。至于婚姻法施行前的重婚、纳妾，是旧社会遗留下来的问题，是否离婚，要看女方（妻、妾）要求来决定。如女方提出离婚，人民法院应依法准许其请求。如果女方没有这样的要求，就仍应让她们保持原来共同生活的关系。男方提出离婚时，人民法院可根据保护妇女和子女利益的精神，结合具体情况处理之。”本案中，宗某某与崔某某、宗某氏的婚姻关系是解放前历史遗留的产物，宗某氏与宗某某、崔某某一直保持共同生活的关系，在尊重历史和社会习俗的前提下，据此已形成事实婚姻关系应予认可。

    【典型意义】根据前述《有关婚姻问题的若干解答》，基于对妇女权利的尊重和保护，当时的法律根据客观情况有限度的认可解放前所形成的事实婚姻。因该案原告宗某氏已92岁，法院采取巡回审判的方式至其所在地区公开开庭审理，一方面减少了原告的奔走之苦，另一方面起到了“审理一案，教育一片”的普法意义。本案被告负责人出庭应诉，经法庭审理后，主动承诺支付，并当庭为原告办妥申领手续，不仅体现了政府部门为民服务的宗旨和担当作为的意识，也体现了人民法院实质性化解行政争议的效果，真正实现案结事了，取得法律效果和社会效果的统一。

    五、季某诉某住房和城乡建设局行政赔偿案

    【裁判摘要】“让与担保”中的商业风险和民事责任不因行政登记备案转由行政机关承担。

    【基本案情】2013年6月9日，季某与某公司签订商品房买卖合同，并办理了商品房预售合同登记备案。该商品房买卖合同系作为某公司向季某借款的担保。2013年8月23日，经某公司单方申请，某住建局撤销了网上登记备案。2017年1月24日，季某提起诉讼，请求确认撤销商品房买卖合同登记备案行为违法。法院判决确认某住建局作出的撤销商品房买卖合同网上登记备案的行为违法。2018年8月，季某向某住建局提出行政赔偿申请。2018年9月7日，某住建局作出复函，认为季某的申请不符合行政赔偿的条件。季某不服，提起诉讼，请求判决某住建局向其支付行政赔偿款。

    【裁判理由】开发区法院一审判决驳回季某的诉讼请求。季某不服，提起上诉。南通中院二审认为，季某与某公司签订商品房买卖合同的目的实际上是为双方之间的借款合同提供担保，季某所主张的损失根本上是因某公司不履行借款合同的约定所导致，而非商品房预售合同登记备案撤销所致，其所主张的损失与撤销商品房预售合同登记备案行为无法律上的因果关系，其双方之间签订的借款合同及其担保也不属于某住建局撤销商品房预售合同登记备案时审查的职责范围。二审判决驳回上诉，维持原判。

    【典型意义】我国现行法律法规对“名为买卖、实为借贷担保”的“让与担保”方式并不持支持的态度，这种担保方式对担保权人和设定人都存在着不确定的商业风险。商品房预售合同登记备案是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性行政管理措施，它的法律价值在于通过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控，不具有为当事人之间的借贷关系提供担保的功能，更不能为当事人防范和规避“让与担保”中商业风险提供“防火墙”。当事人将“让与担保”中的买卖合同进行登记备案，不能将其中的商业风险和民事责任转由行政机关承担。

    六、鸿昌公司诉某生态环境局行政处罚案

    【裁判摘要】行政机关应当遵循法律适用的基本原则，结合违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度正确选择适用法律，作出合法适当的行政处罚。

    【基本案情】鸿昌公司成立于2016年7月，经营范围为奶牛养殖。2018年3月15日，某生态环境局对鸿昌公司涉嫌通过渗坑的方式违法排放污染物立案查处。同年3月19日，某环境监测站出具监测报告，结论为渗坑中所测废水氨氮、化学需氧量、总磷测定值超过《畜禽养殖业污染物排放标准》规定的标准。经履行相关程序，某生态环境局于5月21日作出《行政处罚决定书》，认定鸿昌公司未采取防渗措施、擅自将奶牛养殖产生的部分粪污排入露天粪坑，属于通过渗坑的方式违法排放污染物，违反《环境保护法》《水污染防治法》的相关规定，依照《水污染防治法》第八十三条第三项之规定，责令鸿昌公司停产整治，处罚款60万元。鸿昌公司不服，提起诉讼，请求撤销上述处罚决定，依法判决将罚款60万元变更为罚款2万元。

    【裁判理由】南通中院二审认为，本案系因畜禽规模养殖引发，根据特别法优于一般法的法律适用原则，应优先适用《固体废物污染环境防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》作出认定和处理。某生态环境局对案涉坑塘的形成时间、形成原因等未作调查即认定鸿昌公司存在《水污染防治法》第八十三条第三项规定的为逃避监管而实施排放行为缺乏事实依据。依照《固体废物污染环境防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定，行政机关可以作出责令限期治理、处5万元以下罚款的行政处罚。某生态环境局适用《水污染防治法》责令鸿昌公司停产整治，处罚款60万元，与案涉违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度明显不相当，处罚结果畸重，属于适用法律错误。遂判决撤销行政处罚决定。

    【典型意义】通过环境资源行政案件审理，促使环境治理与资源保护始终在法治轨道上运行是人民法院的应有之责。人民法院既要支持环境主管部门加强生态环境执法和依法监管，也要充分考虑行政处罚与企业造成污染环境的事实、性质、情节及社会危害程度的相当性，防止因处罚畸轻畸重而影响企业生存发展和国家经济发展。本案通过对环境保护法律、法规进行体系解释，在法律适用上强调“适用一部法律就是在适用整部法典”，对同一违法事实可能违反多个环境保护法律规范时，结合特别法优于普通法的法律适用原则、案件的实际情况以及企业对行政处罚的承受能力，适用特别法更轻的法律责任条款，符合《行政处罚法》“处罚与教育相结合”的基本原则，将习近平总书记有关“以发展的眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题”的要求落到实处。本案对于促进行政机关依法履行环境保护监督管理职责，提高依法行政水平，维护企业合法的经济财产权益，具有一定的示范意义。

    七、彭某诉某自然资源局行政处罚案

    【裁判摘要】在作出行政处罚决定的过程中应依法充分保障相对人的听证、陈述、申辩等重要程序性权利。

    【基本案情】2018年4月20日，某自然资源局对彭某于2017年2月擅自占用土地新建房屋的行为立案调查。同年5月8日，某自然资源局向彭某送达了行政处罚告知书，并告知其依法享有陈述申辩和听证的权利及权利行使期限为三日。5月9日，彭某向某自然资源局邮寄了《行使陈述、申辩权利通知书》。数日后某自然资源局工作人员联系并告知彭某其通知书内容不规范，后彭某于5月15日上午至某自然资源局了解情况，并于当日下午再次邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》。5月24日，某自然资源局以彭某提出听证申请超过了申请期限为由不予受理听证申请。6月5日，某自然资源局作出处罚决定。彭某不服，提起诉讼。

    【裁判理由】开发区法院一审判决撤销某自然资源局所作处罚决定。某自然资源局不服，提出上诉。南通中院二审认为，在彭某邮寄的《行使陈述、申辩权利通知书》存在意思不明、表达不清的情况下，某自然资源局不能仅凭该通知书的字面意思就认定彭某放弃了听证权利，其有义务通知彭某予以补正或明确，待彭某明确后重新开始计算行使权利的期限。彭某在明确要求后，再次邮寄《听证（陈述、申辩）申请书》，并未超陈述、申辩及听证期限。某自然资源局以提出听证申请超过期限为由在未组织听证的情况下作出处罚决定，违反法定程序。二审判决驳回上诉，维持原判。

    【典型意义】行政诉讼法及司法解释规定，对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害的行为，不属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”情形，应予以撤销。在行政执法过程中，部分行政机关重实体、轻程序，对充分保障行政相对人陈述申辩权等程序性权利不够重视。本案裁判明确指出行政处罚过程中听证、陈述、申辩权利是相对人重要的程序性权利，行政机关应充分保障相对人听证、陈述、申辩等权利，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。在相对人对行使陈述、申辩、听证权利的表达不明确、不具体的情形下，行政机关应及时通知相对人予以补正或明确，不能仅凭其字面意思就轻易地认定相对人放弃了听证的权利，否则可能将会对行政行为的合法性产生否定性评价。

    八、陈某某诉某市政府房屋征收补偿决定案

    【裁判摘要】行政机关应在评估报告作出后的“合理时间”内作出征收补偿决定。

    【基本案情】2016年8月1日，某市政府作出房屋征收决定，对包括陈某某房屋在内的地块实施征收。经协商选定评估机构后，2017年1月26日，评估公司以2016年8月1日为估价时点，对陈某某作出房屋征收分户估价报告。因与陈某某多次协商未果，某市政府于2018年11月2日对陈某某作出房屋征收补偿决定。陈某某不服，提起诉讼，请求撤销房屋征收补偿决定。

    【裁判理由】南通中院认为，本案征收补偿决定作出时间与评估时点相差27个月，与评估报告作出时间相差21个月，参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条关于估价报告有效期从估价报告出具之日起计不得超过一年的规定精神，不能认定评估报告和征收补偿决定的作出是在“合理时间”之内。考虑到案涉征收补偿决定在实体内容上并未侵犯陈某某的合法权益，遂以程序轻微违法为由确认征收补偿决定违法。

    【典型意义】通过协商达成协议和作出征收补偿决定是实现补偿安置的两种基本方式，在协商不能的情况下，行政机关应当依法及时作出征收补偿决定。实践中普遍存在着协商不成又不及时作出征收补偿决定的情形，这不仅引发了评估报告适用有效期的争议，也使得被征收人及时获得补偿安置的权利受到影响，更使得征收补偿工作不能如期完成。本案裁判能够引导征收机关依法及时化解行政征收争议。

    九、葛某诉某街道办事处房屋搬迁协议案

    【裁判摘要】欠缺意思表示一致要件的“空白协议”当属无效协议。

    【基本案情】2016年10月，某街办就葛某的非居房补偿问题，承诺将按照评估公司出具的2016年评估说明支付葛某补偿款449万元，要求葛某在未填写任何内容的补偿协议上签字，并将葛某签字的“空白协议”收回。在葛某将非居房交某街办拆除后，某街办根据评估公司出具的2017年评估说明，对“空白协议”的内容进行补填，其中，葛某的补偿总额为333万元，签订时间为2017年12月12日。因某街办向葛某发放333万元后拒绝支付其余补偿款，葛某遂提起行政诉讼，要求撤销补偿协议。诉讼中，经法院调查，评估公司承认，两次评估说明均根据某街办提出的要求出具且均未向葛某送达。

    【裁判理由】南通中院二审认为，行政协议既是行政机关履行职责的行为，又具有和相对人平等协商的私法特征。协商一致是行政协议合法有效的前提及基础，也是订立行政协议时应当遵守的一项基本原则。某街办在2016年10月与葛某签订补偿协议时，未将商定的补偿项目、金额写入协议中，而是直接要求葛某在空白协议上签字认可，违反了补偿协议内容应当具体明确的要求，使葛某的补偿利益处于一种悬而未定的状态，违反协商一致的基本原则。补偿协议依据的2017年评估说明，是某街办指定的评估机构按指定的补偿标准和金额而出具，且未向葛某送达，违反了评估机构应独立、客观、公正、依法评估的原则。2017年评估说明依法不能作为补偿依据。故应当认定补偿协议内容未经双方协商一致，不能体现葛某的真实意思表示。遂确认补偿协议无效。

    【典型意义】随着城市建设和土地功能的调整，行政协议大量出现在土地、房屋征收等领域。行政机关在未办理审批手续的情况下，即通过协商补偿的方式进行征收，这有利于提高城市建设和土地功能调整的效率，另一方面也实现了对房屋所有权人合理充分的补偿，具有现实的合理性。但是，行政机关在采用协商方式实施征收时，仍应当参照适用《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的基本规定。因为房屋征收涉及行政相对人的财产权益，不能仅仅强调欠缺审批手续的现实合理性，就无视相关法律规范的基本要求，使征收活动完全游离于现行法律规范之外。行政机关要取得行政相对人的土地、房屋权利，就必须与行政相对人进行协商并取得一致意见。依法行政和诚实守信是行政机关在与行政相对人签订行政协议时应当遵守的基本原则。

    十、广信公司诉某镇政府要求履行行政协议案

    【裁判摘要】行政机关在招商引资协议中签订的奖励条款应依约履行。

    【基本案情】2004年8月20日，广信公司以公开竞价方式取得某镇的土地的使用权，并与国土部门签订国有土地使用权挂牌出让成交确认书。当日，广信公司（乙方）与某镇政府（甲方）签订《附属协议》，协议第四条约定“乙方在该地块开发中向甲方所缴纳的税收，甲方确认后按乙方所缴纳的50%奖励给乙方”。广信公司在取得案涉土地后进行了建设开发销售，并缴纳相关税收。2017年8月20日，广信公司向某镇政府提出申请，请求某镇政府按照附属协议第四条约定给付奖励金。某镇政府未予同意，广信公司遂提起诉讼，请求判决某镇政府履行行政协议义务，向广信公司支付税收奖励及利息。

    【裁判理由】一审法院经审理，判决某镇政府给付广信公司奖励费用。某镇政府不服，提起上诉。南通中院二审认为，案涉附属协议系广信公司和某镇政府协商一致的基础上订立，是双方真实意思表示，并有双方盖章和签字，协议依法成立，广信公司在案涉协议中的的信赖利益应受保护。且根据国务院国发[2015]25号文件的规定，协议中涉及税收优惠政策的事项，继续有效。对于行政协议履行过程中公共利益是否受到损害，不能简单的以行政机关在协议中是否盈利为标准，即使存在奖励费用过高的情形，也不必然认为案涉附属协议损害国家利益或者公共利益，故某镇政府无权单方变更或者解除协议，某镇政府应当按照协议约定履行。二审判决驳回上诉，维持原判。

    【典型意义】民营企业的合法权益应当依法予以保护。行政机关在签订、履行行政协议中应当恪守诚实信用原则，依法、依约、善意履行行政协议，在招商引资过程中，行政机关对于承诺的事项更应当依约履行，从而维护良好的营商环境，进一步推动地方经济的发展。本案的典型意义在于，明确了招商引资行政协议中对合同条款采用诚实信用原则解释方法的基本规则，行政机关对于本地区招商引资的相关政策、流程、奖惩措施的掌握，应当比企业更加熟悉，在订立招商引资协议过程中，行政机关应当充分考虑协议条款的合法性、可履行性以及可能给企业带来的期待利益，在协议条款存在模糊之处时，依据诚实信用原则，应当按照对相对人有利的原则解释相关条款。