以事实孤儿为主题的核心论文，在中国知网上最早出现在2013年，论文主要用四川凉山州的调查来分析事实孤儿相关不同主体承担的责任。 

　　2019年，民政部联合12个部门联合印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（下简称“意见”）。这是国家首次提及“事实无人抚养儿童”。

　　全国首个对困境儿童进行分类救助的省份江苏省，在2019年11月出台的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见》中写道： 

　　“事实孤儿，主要是指父母双方不能完全履行抚养和监护责任的儿童。大多处于生存、发展的多重困境，是最弱势、最困难、最需要关爱的困境儿童，也是最紧迫、最优先需要保重的儿童群体。”

　　　“事实孤儿的数量是动态的” 

　　事实孤儿的家庭就像一个碎块粘连的玻璃瓶，表面维持着完整的模样，却受不起小小的外力冲击。这是南京大学社会工作与社会政策系副教授郭未研究事实孤儿群体时最大的感触。

　　他说，相较于孤儿，事实孤儿的情况可能更为复杂。社会对于孤儿有较完善的保障体制，孤儿大多可以进入福利院或者是被一个相对正常的家庭抚养。“对于事实孤儿，很难从伦理层面将其与原生家庭的亲缘关系切断。而相对不稳定、关爱缺失的家庭造成了事实孤儿群体的尴尬处境。”

　　　江苏省泰州市泰兴人民检察院是国内第一个支持关于事实孤儿起诉的单位。该院第四检察部主任赵习芳回忆，2017年，他们在办案中发现了一名正在服刑期的嫌疑人，父母去世，妻子离家出走，造成儿子监护缺失。“最开始，我们将孩子当作服刑人员子女看待，进行重点关注。”

　　后来，他们和当地民政局对接，将孩子的监护权暂时放到居委会，由居委会派专人进行照顾，证明孩子在父亲服刑期间成为事实孤儿。一年零六个月后，父亲出狱，又重新获得监护权。

　　“事实孤儿的数量是动态的。”赵习芳发现此类状况频发，尤其在一些性侵案件中，有些年龄较小的被害人父母一方死亡，另一方离家出走，让这些孩子容易遭受不法侵害。他们当中绝大部分母亲来自云贵川地区，家庭关系较脆弱。如发生变故，对于孩子的监护维系将极易断裂。

　　“当时我们还没有找到政策依据来更好地帮助这些孩子。”赵习芳说，为了寻找对策，他们先联系了民政部门。对方表示，父母一方死亡，另一方下落不明，可以按孤儿标准和待遇帮扶这些孩子。“得知相关情况后，我们又发现了另一个问题。这些孩子如何证明父母下落不明？”

　　赵习芳说，部分农村家庭受教育程度较低，大多数老百姓不懂如何宣告失踪。随后，他们开展了帮扶，“送政策上门”。

　　2017年5月，他们发现一名14岁的事实孤儿。在孩子9个月大时，父亲跳楼身亡，贵州籍母亲离家出走，从此孩子由爷爷奶奶照顾，全家人以种地为生。上了年纪的爷爷奶奶不了解法律。随后，检察院与爷爷奶奶进行了对接，得到他们同意后，以爷爷的名义去法院提起诉讼，宣告了孩子母亲失踪。

　　现实中，申请宣告失踪需要进行一个特殊的程序：立案、收集证据、宣告失踪……每个环节都要花费相当长的时间。由于宣告失踪需要人民法院在官网上发布公告，寻人3个月无讯息才可宣告失踪。经过四五个月工作后，他们成功帮助这名孩子拿到了孤儿证，他可以享受孤儿待遇。

　　“由于民事判决有6个月审判期，其实这个环节算非常快了。”赵习芳说，他们专门向法院提出申请，法院专门开辟绿色通道。11月25号拿到判决书，孩子12月就拿到了第一笔救济金。

　　赵习芳分析，如果爷爷奶奶等其他监护人稍微年轻，还能起到一定监护作用。一旦爷爷奶奶年迈，这样的监护则容易造成缺失，而且极不稳定。

　　在赵习芳接触的事实孤儿中，大多呈现这样一个特点，大多家庭经济较为困难，农村与较为偏远地区事实孤儿数量较多。事实孤儿或多或少有一些心理问题：自卑、内向……“这些孩子失去了同龄孩子的快乐，缺少了亲情的关爱与陪伴，十分可怜。”

　　郭未指出，事实孤儿家庭主要分为三个类型，第一是指父母双方服刑在押、强制戒毒、患精神性疾病、二级以上重残或完全丧失劳动能力的；第二是指父母一方死亡、失踪或弃养，另一方患精神性疾病，正在服制、被强制戒毒、二级以上重残或完全丧失劳动能力，实际上未能履行抚养义务和监护职责的；第三是指父母失踪或者弃养两年以上，查找联系不到父母信息的。

　　全国25.3万名事实孤儿被纳入保障范围 

　　江苏省民政厅儿童福利处处长孙才洋介绍，早在2009年，江苏出台《关于加强孤儿保障的意见》。在政策实施中，相关工作人员发现，除孤儿外，还有一批父母监护缺失或监护无力的孩子。

　　作为儿童大省，江苏共有1403.8万儿童，约占江苏总人口的17.4%。为保障儿童的生活状况，2014年，江苏省出台了《困境儿童分类保障的实施意见》，成为全国首个对困境儿童进行分类救助的省份。其中，对于父母监护缺失的孩子，按照散居孤儿的80%发放生活费。对于父母监护无力的孩子，按照散居孤儿的60%发放生活费。

　　直到2018年，江苏将父母监护缺失、监护无力的儿童并称为事实孤儿。“提高儿童数量、质量就是一个国家可持续发展的未来。如果要做到这一点，那就不得不关注事实孤儿。”孙才洋说。

　　第二年，国家层面的意见出台，正式将监护无力与监护缺失的儿童命名为事实无人抚养儿童。

　　据孙才洋介绍，江苏把困境儿童保障分为6大类、55小类的保障体系，分别为孤儿、监护缺失儿童、监护无力儿童、重病重残儿童、低保家庭儿童、特殊情况儿童等。

　　目前，江苏共有困境儿童63.5万人，留守儿童14.7万人。63.5万困境儿童中：孤儿6119人，其中机构集中养育2303人，全省平均标准为2527元/月/人；社会散居孤儿3816人，平均标准为1856元/月/人。

　　此外，事实无人抚养儿童9427人，其中贫困家庭儿童3943人，平均标准为1856元/月/人；非贫困家庭儿童5484人，平均标准为1485元/月/人。

　　据民政部的消息称，自2020年1月1日，意见开始实施，截至2020年年底，全国已有25.3万名事实无人抚养儿童被纳入保障范围，其保障标准参照孤儿，目前平均每人每月可领取1140元。

　　“政策不能积极下沉，成为帮扶事实孤儿面临的难题”  

　　赵习芳说，近年来出台的相关政策使程序简单，对事实孤儿的保护越来越好。2019年民政部出台的意见中就明确提到，对于事实孤儿的认定，可以不再去法院宣告失踪，而是直接由公安部门出具证明。

　　实际操作过程中，仍存在着诸多问题。赵习芳说，一些地方的公安部门在其警务平台的职责范围内，并没有明确规定需出具失踪说明。因此，有些公安部门会拒绝为其提供证明。

　　他们还了解到，有些地方事实孤儿的监护人至当地派出所报人口失踪，公安机关以户籍地不在本市，或者是双方没有办理结婚证为由，不予立案。

　　另外，部分地方的民政系统“认死理”，要求必须由法院宣告失踪。而法院宣告失踪立案难，程序复杂，事实孤儿的监护人一般都是农民，文化程度不高，对于他们来说去法院立案、出庭较为困难。

　　“政策不能积极下沉，成为目前帮扶事实孤儿面临的难题。”赵习芳说，我们缺少一个平台，将民政、司法等多个部门真正联系起来，为事实孤儿多做一些事情。

　　此外，基层农村设有儿童主任等儿童工作岗位，由于村一级人手缺失的原因，常常存在兼任的状况。因此，他们对儿童工作需要承担的责任与义务并不了解，并不能有效得让政策下沉，让政策落地。“儿童主任作为基层儿童工作者，必须具备其专业的素质。”

　　让赵习芳揪心的是，他们下沉基层时发现，有些地方的儿童主任工作开展效果不佳。对于有些政策的解读、有些表格的填写都弄不明白。

　　一次，她的同事下沉基层作为村里第一书记时发现了一名事实孤儿。在他负责的村子内，有一户孩子的父母均患有精神疾病，无力监护孩子。当地儿童工作者并不了解这类孩子，其实就属于事实孤儿。后来，在检察院的帮助下，这户人家及时联系了民政部门，并将孩子送去了一个民间机构进行托养。

　　“某些时候，政府可以通过购买社会服务的方式，让孩子们获得更多的志愿服务与关注。”赵习芳说。

　　“只有教育才能够从真正意义上改变他们的生活状态。”郭未说，事实孤儿家庭对教育的期望都很高，仅靠他们自己的能力难以实现。这就需要借助“希望工程”这样的公益平台，吸引更多社会力量来帮助这些孩子，解决他们的发展性需求。“社会福利也应介入其中，成为一种常态化的保障。”