2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），正式宣告我国迈入“民法典时代”。习近平总书记指出，民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对于推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家、推进国家治理和治理能力现代化具有重大意义。民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。 

　　 可见，《民法典》的施行，将会对法治政府建设产生深远影响，在《民法典》指引下，我国的依法行政将开启新的征程。在行政决策、行政管理、行政监督等方面，如何保障《民法典》的有效实施，将作为衡量依法行政的重要标准，将成为法治政府建设的重要工作。  

 

　　

《民法典》对法治政府建设的宏观影响

　　民法作为基础性法律规范，与其他领域法律规范一起，支撑着国家制度和国家治理体系，保证其正常有效运行。有学者指出：“民法典出台对依法行政在观念上、体制上都产生影响。它在关于国家治理现代化的总体思想下，在加强规定民事权利和民事活动体系的同时，也在确立其与行政法、社会法的协同关系。” 

　　（一）与国家治理的关系  　　 

　　 十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就要求，要从国家一元管理向多元社会主体共建共治共享治理转变。而随着公私法二元分立的传统式微，公法和私法领域不断呈现你中有我、我中有你的格局。因此，行政法除了为民事主体实现意思自治营造安全有序的社会秩序外，更多时候也必须为民事主体日益丰富的权利诉求提供充足的服务供给。 

　　 在《民法典》颁布前，我国的民事法律较为零散。《民法典》的颁布，则彰显了对于人民群众的私权保障，提升了民法治理在国家治理中的作用和地位。《民法典》作为民事权利的宣言书，开宗明义就规定，民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人都不得侵犯。《民法典》确立了民事权利和民事活动基本制度的基础地位，其确立的民事权利和民事活动的体制范畴，不得由行政法任意克减，当然更不允许行政活动肆意减损。 　　

　　（二）与依法行政的关系 　　 

　　《民法典》的颁布，其中关于公民权利的一系列规定其实都是宪法中公民权利的具体化，是宪法法律化的体现。 

　　 在全面推进依法治国的背景下，法治政府建设过程中的依法行政，不仅要依据行政法律规范，同时也应将《民法典》作为行政活动的重要依据。在实施行政处罚、行政征收、行政强制等减损民事权益的行政行为时，要有明确的依据，要遵循正当程序原则；在实施行政许可、行政奖励、行政救济等授益性行政行为时，要以最大限度的效率和公平保障民事权利；在作为民事主体享有民事权利、承担民事义务时，更要遵循平等、自愿、公平、诚实守信等原则。 

　　 而随着服务型政府的转变，公私法的相互融合已越来越凸显。如体现民法中意思自治原则的“行政指导”、“行政调解”，再如，与民法所尊崇的诚实信用原则相呼应的“诚信政府”建设。 

　　 此外，《民法典》囊括了大量的行政法规范，同样决定了行政机关并不能置身事外。比如随着服务型政府理念的深入，原本的行政执法活动进一步简政放权，行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目标可以与公民、法人或其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，形成的行政协议，成为公私法交融的生动体现；比如行政机关对高空抛物的调查职责；再比如突发事件应急处置中，民政部门为居民要提供必要生活照料措施等。这些虽然属于行政法规范，但并非是系统的行政法制度规定，这就要求立法机关必须及时作出回应，在法律法规中进一步细化落实，以便《民法典》得以更好地实施。 

　　 概言之，《民法典》在实施过程中，其诸多精神将会被行政法领域所吸收与融合。 　　

 

　　

《民法典》对法治政府建设的具体要求 　　 

　　中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确提出要坚持政企分开、简政放权、放管结合、优化服务、理顺政府与市场与社会的关系。深化行政审批制度改革、大力推行权力清单、责任清单、优化公共服务、加强社会治理。今年是法治政府建设实施的成果检验之年，也是法治政府建设继续迈向新的台阶的一年。《民法典》的颁布则对法治政府建设提出了新的要求，具体表现如下： 

　　（一）深化公民基本权利的保障　　 

　　 民法典时代是保障公民权利的时代，行政法强调的核心虽是规范公权力，但根本目的还是通过保障相对人的公法请求权最终实现公民的私权利保护。比如《民法典》规定为了公共利益需要，依照法律规定征收征用时，应当予以公平、合理的补偿。《民法典》新增的人格权编更加凸显出对于公民基本权利的保障，民法中的基本权利除了旨在防止平等民事主体之间的权利侵扰和损害，更是要求行政主体在履行行政管理职责时不得侵犯公民的合法权益。特别是随着进入互联网时代，信息搜集带来资源整合价值的同时也带来了一定的安全风险，行政主体在获取公民信息的同时应当履行保密义务，不得泄露或者向他人非法提供公民信息。 　　

　　（二）强化服务型政府的理念 　 

　　 随着城乡一体化建设的快速发展，如何由传统的散居式自治管理向聚集型自治管理转变，则需要政府参与指导协调。《民法典》规定了地方人民政府有关部门应对设立业主大会和选举委员会给予指导和协助。《民法典》第三十四条第四款规定，因发生突发事件等紧急情况，政府部门对被监护人有临时生活照料措施。这些都真正切实关系到人民群众的生活，体现了从点滴中为人民群众服务的理念。 

　　（三）深化社会公共秩序的维护 　　 

　　《民法典》第一百五十三条规定，对于违反强制性规定及违背公序良俗的民事法律行为无效。该条体现出了意思自治的边界，即不得突破公共秩序和善良风俗。在民法典各分编中，也处处体现对秩序的维护。比如，不动产登记服务对不动产物权权属进行确认，为物权的设立、变更、转让和消灭行为提供了保护；婚姻登记是对夫妻关系的确认，为和谐稳定的家庭环境提供基础；耕地保护是为了防止过度开发土地资源。法人是社会主义市场经济下最广泛的经济主体，通过行政主体对法人的成立到终止的监管和服务不断优化我国的营商环境。《民法典》第一千二百五十四条规定了高空抛物坠物中公安等机关的调查义务，公安等机关的介入调查，查清责任主体尽最大努力寻找真正侵权人，赋予可能加害的建筑物使用人以追偿权，有利于化解社会矛盾，营造良好的社会秩序。 　　

 

　　

以实施《民法典》为契机大力推进法治政府建设 　　 

　　《民法典》对于法治政府建设提出了多方面的要求，因而如何加强制定与《民法典》相关联、相配套的制度建设，确保《民法典》的有效正确实施，成为了当前最要紧的任务。一方面，对与《民法典》规定不一致的制度和政策，要抓紧修改完善；另一方面，在公正文明执法方面，则要进一步强化规范。以下就其中的几个热议话题提出具体思考意见。 

　　（一）加强个人信息保护 　　 

　　《民法典》第一千零三十九条的规定，给国家机关及其工作人员赋予了对个人信息的保密义务。该法律条文回应了疫情期间有关部门泄露工作秘密和内部敏感信息的事件。目前，《中华人民共和国个人信息保护法》正在制定过程中，该部法律将会明确行政机关及其工作人员等相关主体对个人信息收集、处理和利用的规则。 

　　 而对于地方政府而言，在目前阶段，一是明确基层工作人员个人信息保护职责，提高安全防护意识。广大基层工作人员对个人信息保护的相关法律法规缺乏了解，这在源头上为个人信息的泄露埋下了隐患。因此各相关单位做好工作人员的个人信息安全保护意识教育，明确安全责任，处理个人信息从源头上进行把控。 

　　二是在个人信息收集处理等工作上，细化有关管理制度和安全防护的流程。新的《个人信息安全规范》已经出台，该规范明确要求严格控制收集对象及信息内容范围；中央网信办也发布了《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防工作的通知》，对个人信息保护提出了要求。 　

　　（二）高空抛物中的调查义务 　　 

　　《民法典》第一千二百五十四条规定了高空抛物坠物责任，其第三款明确了公安等机关的调查义务。 

　　 社会对于高空抛物的讨论，症结点在于“难以确定具体侵权人”时责任的分配。此次《民法典》沿用了此前《中华人民共和国侵权责任法》中“由可能加害的建筑物使用人给予补偿”的规则，而这遭到了很多学者的批评，认为这是既违反了自己责任原则，又无法以替代责任理论进行合理解释，结果导致无辜之人担责。明确公安等机关的调查义务，这就解决了高空抛物事件中被侵权人举证能力困难的问题，也在很大程度上增加了查清责任主体的概率。 

　　 《民法典》对于调查高空抛物的主体规定为“公安等机关”，那么除了公安机关，是否还需要其他机关的参与，如何进行合理分工，避免各个机关相互推诿，更高效地解决高空抛物的问题，则成为政府部门急需解决的问题。维护人民群众“头顶上的安全”，惩治是一方面，相较而言，如何有效预防，加强源头治理则更为关键。政府部门可以探索设立针对无法确认侵权人时保障被侵权人权益的专项基金，减少让无辜之人承担责任的后果，从而有效化解社会矛盾。 　　

　　（三）与疫情相关的政府义务 　　 

　　 1、对被监护人的临时生活照料措施 

　　《民法典》第三十四条第四款规定民政部门对于被监护人的临时照料措施。在疫情初期，出现监护人因感染被隔离，导致被监护人无人照看的情况。《民法典》对此进行了积极回应，在紧急情况下，基层组织或者民政部门要积极作为，加强与福利机构的合作，组织志愿者支援等方式，履行职责，加强对被监护人的保护。 

　　 2、紧急征用 

　　《民法典》第二百四十五条规定，因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，可以征用组织、个人的不动产或动产。与原先的《物权法》相比，该条文对征用的适用增加了“疫情防控”的情形。该条文仅仅从民事角度，而并未涉及征用的程序规定、补偿的具体标准、定价原则、违法征用的救济途径等方面，而该部分给行政立法留下了空间。 

　　 3、指令订立合同 

　　《民法典》第四百九十四条对国家指令订立合同作了规定。在市场经济条件下，大部分商品的买卖是通过市场法则执行，但是在涉及国防、公共利益的情况下，有关民事主体就有了强制缔约义务。有案例显示，在疫情期间，有个别口罩生产企业大量囤积口罩，一方面拒绝政府下达的订货任务，另一方面又将产品高价出口到国外。出于疫情防控需要，国家向医护防护物资生产企业或其他相关企业下达国家订货、指令性任务，相关企业不得拒绝。行政机关如何合法合规地下达指令，也成为了需要细化的环节。 　　

　　总之，《民法典》的出台，给行政法预留了很多立法空间，给行政机关提供了保障公民权利、打造服务型政府的契机。保障《民法典》实施，进一步明确行政主体的职权，深化法治政府建设，在当前确实已刻不容缓。  

　　作者：周伟 

　　（江苏漫修（苏州）律师事务所）